Beprecedentinis įvykis. Europoje pirmoji tokia byla prieš Lietuvą. Kas nutiko

Aplinkosaugos bylas Europos Žmogaus Teisių Teisme komentuoja „Glimstedt” vadovaujančioji partnerė dr. prof. Solveiga Vilčinskaitė.

Jei prieš kokį dešimtmetį apie panašaus pobūdžio bylas buvo galima skaityti tik vadovėliuose, tai šiuo metu valstybės atsakomybės už klimato kaitos padarinius klausimai tampa vienu skaudžiausių, neretai prioritetiniu ir daugiausia teisinių iššūkių keliančiu klausimu ir nacionalinių ir tarptautinių teismų galvos skausmu.

Pareiškėjai minėtoje byloje teigia, kad valstybių nesugebėjimas sumažinti šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijos padidino neigiamus klimato kaitos padarinius ir taip paveikė jų gyvenimo sąlygas bei sveikatą.  

Dėl klimato kaitos vasaros metu kyla daug miškų gaisrų, keliančių pavojų pareiškėjų sveikatai. Jie kenčia nuo alergijų, kvėpavimo ir miego sutrikimų bei patiria nerimą dėl ateities. Žiemą klimato kaita sukelia labai stiprių audrų, o tai gali padaryti žalą netoli jūros esantiems jų namams. Pareiškėjai savo skunduose taip pat nurodo, kad visuotinis atšilimas daro ypač didelį poveikį jų kartai ir kad, atsižvelgiant į jų amžių, jų teisių apribojimas yra didesnis nei vyresniųjų kartų.

Nors pati Europos žmogaus teisių konvencija (toliau – EŽTK) nenumato teisės į sveiką, saugią ar švarią aplinką, EŽTT jau ne kartą yra nagrinėjęs ir plėtojęs praktiką, susijusią su aplinkosaugos klausimais, turinčiais įtakos tinkamam Konvencijos saugomų teisių, tokių kaip 2 straipsnio (teisė į gyvybę), 3 straipsnio (kankinimų draudimas), 8 straipsnio (teisė į privataus ir šeimos gyvenimo gerbimą) ir 14 straipsnio (diskriminacijos draudimas) kartu su 2, 3 ir 8 straipsniais bei pirmojo protokolo 1 straipsniu (nuosavybės apsauga), įgyvendinimui.

Iki šios dienos EŽTT jau yra išnagrinėjęs beveik tris šimtus su aplinkosauga susijusių bylų. Pvz., EŽTT yra nusprendęs, kad reikšminga aplinkos tarša gali paveikti žmogaus gerovę ir užkirsti kelią visapusiškai naudotis savo namais, taip ribodama šio asmens privatų ir šeimos gyvenimą, o gamyklos teršalų poveikis gyventojų sveikatai gali pažeisti jų teisę į gyvybę, todėl valstybė turi pozityvią pareigą imtis prevencinių priemonių aplinkos nelaimėms išvengti. Teismas yra pripažinęs, kad valstybės turi turėti veiksmingą teisės sistemą ir imtis praktinių veiksmų siekdamos nustatyti potencialias aplinkosaugos rizikas, kad būtų apsaugota nuosavybė ir žmonių gyvybės. Valstybės turi imtis prevencinių priemonių, skirtų neigiamiems gamtos nelaimių padariniams sumažinti, taip pat siekti užtikrinti visuomenės dalyvavimą priimant su aplinkosauga susijusius klausimus bei teisę gauti visą su tuo susijusią informaciją.

Primenama apie įsipareigojimus Paryžiaus susitarimui

Minėtoje Duarte Agostinho ir kiti prieš Portugaliją byloje pareiškėjai apeliuoja ne tik į EŽTK nuostatas, bet ir pozityvias valstybės pareigas pagal 2015 m. Paryžiaus susitarimą, kuriuo 175 valstybės pasirašė sisteminį dokumentą, įpareigojantį užtikrinti, kad vidutinės pasaulio temperatūros didėjimas būtų gerokai mažesnis nei 2 °C, palyginti su ikipramoninio laikotarpio lygiu, taip pat dėti pastangas, kad temperatūros didėjimas neviršytų 1,5°C, palyginti su ikipramoninio laikotarpio lygiu. Pareiškėjai taip pat remiasi 1992 m. Rio de Žaneiro deklaracija dėl aplinkos ir vystymosi, 1992 m. Jungtinių Tautų bendrąja klimato kaitos konvencija bei Jungtinių Tautų vaiko teisių konvencija.

Daugėja valstybių, pripažįstančių asmens teisę į švarią aplinką

Teisės į švarią, saugią ir sveiką aplinką svarbą tarptautiniu mastu parodo 2021 m. spalio 8 d. JT Žmogaus teisių tarybos rezoliucija, kuria buvo pripažinta teisė į švarią, sveiką ir tvarią aplinką kaip žmogaus teisė. Nors ši rezoliucija nėra privaloma, bet tai buvo rimtas vienas pirmųjų žingsnių link tokios teisės teisinio pripažinimo tarptautiniu mastu.

2021 m. rugsėjo 29 d. Europos Tarybos Parlamentinė asamblėja savo rezoliucija taip pat paskatino Europos Tarybos nares parengti ir priimti atskirą protokolą prie EŽTK, skirtą teisės į sveiką aplinką pripažinimui ir gynimui, o 2022 m. rugsėjo 27 d. rezoliucija paskatino valstybes nares nacionaliniu lygmeniu pripažinti teisę į švarią, sveiką ir tvarią aplinką, kaip nacionalinės teisės saugomą žmogaus teisę. Klimato kaitos ir teisės į švarią aplinką pripažinimo ir įgyvendinimo problemos tarptautiniu lygiu buvo viena iš esminių temų ir šių metų gegužės mėnesį vykusio Ketvirtojo Europos Tarybos valstybių ir vyriausybių viršūnių susitikimo Reikjavike metu.

Šiuo metu jau gana nemažai Europos Tarybos valstybių narių savo nacionalinėse sistemose tokią teisę vienokiu ar kitokiu lygmeniu pripažįsta. Kita vertus, nacionalinių teismų požiūris sprendžiant individualius asmenų skundus ir konkrečias bylas labai išsiskiria.

 Pvz., 2021 m. kovo 24 d. Vokietijos Federacinis Konstitucinis Teismas savo sprendimu byloje Neubauer ir kt. prieš Vokietiją pripažino klimato kaitos poveikį konstitucinėms teisėms ir atitinkamai valstybės pareigą imtis papildomų priemonių, skirtų tiek klimato kaitos padariniams sušvelninti, tiek žmogaus veiklos nulemtam visuotiniam atšilimui stabdyti ir kylančiai klimato kaitai riboti. Teismas konstatavo, jog ši pareiga reikšminga ne tik įvykus pažeidimui, bet ji orientuota ir į ateitį, siekiant apsaugoti ateities kartas. Kita vertus, įstatymų leidėjas turi gana plačią diskrecijos laisvę nuspręsti, kaip konkrečiai turi būti kovojama su kylančiais pavojais, ir savo nuožiūra nustatyti apsaugos nuo jų strategijas bei jas įgyvendinti, priimti atitinkamą teisinį reguliavimą. Todėl teismo galimybė vertinti, kokių konkrečių priemonių turi būti imtasi ir kiek jos efektyvios, kad nebūtų pažeistas valdžių padalijimo principas, yra gana ribota. Taigi, konkrečioje byloje konstatuoti pareiškėjų individualių teisių pažeidimą ar juo labiau priteisti žalos atlyginimą gali būti gana sudėtinga.

Garsiuoju 2019 m. gruodžio 20 d. Nyderlandų Aukščiausiojo Teismo sprendimu byloje Urgenda prieš Nyderlandų valstybę teismas taip pat pripažino, kad valstybė privalo imtis priemonių kovoti su grėsmėmis dėl pavojingos klimato kaitos. Teismo vertinimu, pavojingos klimato kaitos grėsmė reali ir tiesioginė, todėl atitinka minimalius EŽTT formuojamus teisių apsaugos pažeidimo standartus. Šiuo sprendimu Nyderlandų Aukščiausiasis Teismas pripažino pagrįstais žemesnių instancijų teismų sprendimus, įpareigojančius Vyriausybę iki 2020 metų pabaigos mažiausiai 25 proc. sumažinti šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisiją (palyginti su 1990 m.).

Kitų šalių teismų sprendimai nėra tokie palankūs. Pvz., 2020 m. gruodžio 22 d. Norvegijos Aukščiausiasis Teismas sprendimu byloje People v Arctic Oil konstatavo įstatymų leidėjo diskreciją priimant su aplinka susijusius sprendimus. Teismas nepripažino žmogaus teisių pažeidimo ir nusprendė, kad sprendimas dėl licencijos žvalgyti naftos telkinius neprieštarauja EŽTK, nes netenkina EŽTT praktikoje išvystytų realaus ir tiesioginio pavojaus reikalavimų EŽTK 2 ir 8 straipsnių kontekste.

Valstybių atsakomybės klausimai klimato kaitos kontekste skirtingais aspektais jau ne kartą spręsti ar sprendžiami Airijos, Šveicarijos, Belgijos, Austrijos, Prancūzijos teismuose. Tendencija kol kas tokia, kad, nors teismai pripažįsta pozityvią valstybės pareigą imtis priemonių klimato kaitai ir jos padariniams mažinti, vertindami individualių skundų pagrįstumą ir gana aukštų teisės standartų, leidžiančių pritaikyti valstybės atsakomybę konkrečių subjektų atžvilgiu, aiškinimą, nacionaliniai teismai laikosi gana konservatyvaus požiūrio.

Nepalankūs nacionalinių teismų sprendimai šioje srityje lemia, kad būtent EŽTT pradeda nagrinėti individualių teisių pažeidimais pagrįstus skundus, kuriais prašoma įvertinti EŽTK valstybių narių veiksmų, stabdant klimato kaitą, pakankamumą.

Šveicarijoje – byla dėl kylančių karščio bangų, Prancūzijoje – dėl jūros skalaujamo namo

EŽTT šiuo metu, be minėtos Portugalijos bylos, nagrinėjama daugiau kaip dešimt su klimato kaitos poveikiu ir iš to kylančiais valstybės įpareigojimais susijusių bylų, iš kurių Didžiajai kolegijai perduotos Verein Klimaseniorinnes Schweiz ir kt. prieš Šveicariją ir Carême prieš Prancūziją bylos. Jų viešas nagrinėjimas vyko šių metų kovo mėnesį.

KlimaSeniorinnen prieš Šveicariją byloje vyresnio amžiaus moteris vienijanti nevyriausybinė organizacija skunde nurodė, kad Šveicarijos vyriausybės nepakankami veiksmai, įgyvendinant Paryžiaus susitarimo tikslus, pažeidė EŽTK 2 ir 8 straipsnius. Anot pareiškėjos, karščio bangos neigiamai veikia pagyvenusių moterų sveikatą, todėl valstybė privalo imtis veiksmų švelninat klimato kaitos padarinius. Šveicarijos Aukščiausiasis Teismas atmetė skundą, nurodydamas, kad vis dar yra pakankamai laiko išvengti temperatūros pakilimo pagal Paryžiaus reikalavimus, todėl moterų teisės nėra pakankamai šiuo metu paveiktos, kad atitiktų nukentėjusiųjų statusą pagal EŽTK. Šveicarijos vyriausybė neigia priežastinį ryšį tarp karščio bangų, poveikio vyresnio amžiaus moterims bei Šveicarijos veiksmų (neveikimo) ir klimato atšilimo, kuris yra globalus reiškinys, už kurį Šveicarija negali būti atsakinga, kaip mažą šiltnamio efektą sukeliančių dujų kiekį išmetanti valstybė.    

Carême prieš Prancūziją byloje pareiškėjas yra buvęs Grand Sinto (Grande-Synthe, Prancūzijos miestas) meras. Šis miestas yra vietovėje, kuri laikoma ypač didelės rizikos dėl galimo klimato kaitos poveikio vietove. Pareiškėjas, kaip meras ir kaip privatus asmuo, kreipėsi į Valstybės tarybą, prašydamas panaikinti Vyriausybės atsisakymą imtis papildomų priemonių, skirtų Paryžiaus susitarimo tikslui sumažinti emisijas 40 proc. iki 2030 metų įgyvendinti. Nesiėmus šių priemonių, pasak pareiškėjo, jo namas gali būti nuplautas. Būtent šių ir Portugalijos bylų baigtis turės lemiamą reikšmę su klimato kaita susijusių teisinių klausimų sprendimui.

Klausimų daugiau nei atsakymų

Vertinant nurodytų bylų fabulas teisės požiūriu, problema ta, kad tradiciniai galiojantys atsakomybės teisiniai mechanizmai nėra pritaikyti tokio pobūdžio byloms spręsti, todėl reikalauja iš nacionalinių ir tarptautinių teismų lankstaus novatoriško požiūrio.

Esminis dalykas, kurį EŽTT pirmiausia turės išspręsti nurodytose bylose, tai jurisdikcijos ir priimtinumo reikalavimų atitikties klausimai. Pirma, šiose bylose iškyla teisinis klausimas dėl to, ar pareiškėjai atitinka nukentėjusiam asmeniui keliamus reikalavimus. Pagal bendrą taisyklę, su abstrakčiu klausimu (actio popularis kreipimasis), kaip, pvz., dėl teisinio reguliavimo pakankamumo ar valstybės veiksmų potencialaus poveikio asmens teisėms, kreiptis negalima, nebent asmuo teikia pagrįstus ir įtikinamus įrodymus dėl tikimybės, kad jį asmeniškai paveiksiantis pažeidimas įvyks. Ar šiose bylose EŽTT užteks įrodymų ir argumentų konstatuoti potencialaus nukentėjusiojo statusą bei jo sąsajas su valstybės netinkamai vykdoma aplinkosaugos politika, kurioje įprastai paliekama valstybėms narėms daug diskrecijos laisvės, sunku prognozuoti, ypač kai kalba eina ne tik apie poveikį sveikatai dėl dabar kylančių neigiamų pasekmių pareiškėjams, bet ir galimų neigiamų pasekmių ateities kartoms.

Antra, kyla klausimas dėl teismo teritorinės jurisdikcijos. Ar gali valstybės atsakyti už padarytus veiksmus ar pasekmes, kilusias už jos teritorijos ribų? Tradiciškai EŽTT valstybės atsakomybė grindžiama teritorialumo principu, t. y. valstybės atsako už veiksmus ar neveikimą savo teritorijos ribose ir garantuoja savo teritorijoje esantiems asmenims žmogaus teisių apsaugą. Kita vertus, pvz., bylose, susijusiose su žmogaus teisių pažeidimais karinių konfliktų metu, pvz., byloje Sakartvelas v. Rusija (Nr. 38263/08) ir bylose Ukraina bei Nyderlandai v. Rusija (Nr. 8019/16, 43800/14 ir 28525/20), EŽTT jau yra pripažinęs valstybės jurisdikciją ir už jos teritorijos ribų, pritaikydamas ir išvystydamas efektyvios kontrolės koncepciją. Kokie pagrindai galėtų pateisinti jurisdikcijos išplėtimą klimato kaitos bylose, parodys ateitis.

Trečia, kyla klausimas dėl EŽTK reikalavimo atitikimo, susijusio su vidaus teisės gynybos priemonių išnaudojimu. Pvz., Portugalijos byloje pareiškėjai teigia, kad jiems būtų sudėtinga kreiptis į visų valstybių nacionalinius teismus dėl pažeistų teisių, be to, jie neturėtų tam pakankamai lėšų. Dar daugiau, tik tiesioginis kreipimasis į EŽTT gali užtikrinti veiksmingą jų teisių apsaugą. Išimtiniais atvejais, jei priemonė neveiksminga, EŽTT yra leidęs kreiptis į teismą tiesiogiai. Ar Portugalijos byloje išdėstytų argumentų pakanka, dar turės būti atsakyta.

EŽTT galėtų imtis lyderio vaidmens klimato kaitos srityje

Sprendžiant ginčus iš esmės, teismui kils ir kitų sudėtingų teisinių klausimų dėl valstybių tarpusavio atsakomybės apimties, priežastinio ryšio, pažeidimo intensyvumo / akivaizdumo, kuris reikalaujamas konstatuojant daugelį EŽTK ginamų teisių, nuostolių adekvatumo ir apskaičiavimo bei kt. Be to, teismo praktikoje suteikiama plati veikimo laisvė valstybėms narėms (angl. margin of appreciation) tokiose svarbiose srityse, kaip ekonominė ir socialinė politika, todėl paties EŽTT galimybė peržiūrėti tokius valstybių narių sprendimus yra gana ribota. Be to, kyla klausimas, ar teisiškai pagrįsta būtų nustatyti pozityvius valstybių įsipareigojimus, kai atitinkinamos EŽTK saugomos žmogaus teisės taikymo sritis ir turinys išplečiamas, kad apimtų žalą ir interesus, kurie yra labai nutolę nuo nagrinėjamos teisės esmės, pvz., teisės į gyvybę ar teisės į privatų gyvenimą. Taip pat ar pagrįstai gali būti reikalaujama, kad būtent viršnacionalinis – tarptautinis – teismas suteiktų teisinį pagrindą pozityviems valstybių įsipareigojimams klimato kaitos srityje be tvirto ir legitimaus norminio pagrindimo, kuriuo būtų galima remtis. 

Šias ir kitas abejones dėl EŽTT vaidmens yra iškėlęs ir buvęs EŽTT pirmininkas Robertʼas Spano savo pranešime šių metų gegužės mėnesį vykusioje Europos Tarybos konferencijoje teisės į švarią, sveiką ir tvarią aplinką klausimu. R. Spano pabrėžė, kad nors Europos Taryba yra priėmusi atskirą papildomą protokolą dėl teisės į švarią, sveiką ir tvarią aplinką, kaip saugomos žmogaus teisės, apsaugos, būtų naivu tikėtis, kad ET valstybės narės jį greitai ratifikuos. Be to, EŽTT vaidmuo yra ir turi likti subsidiarus, ginant žmogaus teises, nes būtent nacionaliniai teismai yra arčiausiai žmonių ir gali geriausiai įvertinti žmogaus teisių pažeidimo problemas nacionaliniame kontekste bei taip užtikrini greitą ir efektyvią teisių apsaugą. Būtent toks nacionalinių teismų ir EŽTT tarpusavio santykio modelis eksplicitiškai įtvirtintas 2021 m. įsigaliojusiame EŽTK 11 protokole, todėl šalys turi prisiimti daugiau atsakomybės aplinkosaugos ir klimato kaitos pasekmių švelninimo srityje. Priešingu atveju rizikuojame susidurti su EŽTT sprendimų legitimumo problema bei galimu valstybių pasipriešinimu įgyvendinant EŽTT sprendimus. EŽTT kyla ir kiltų daug techninio pobūdžio problemų renkant bei tiriant faktinius įrodymus, nes šis teismas nėra pritaikytas atlikti kompleksinių bylų faktinės medžiagos pirminį tyrimą bei nustatyti faktines aplinkybes, todėl tik nacionaliniai teismai gali būti pajėgūs šias problemas išspręsti greičiau ir efektyviau.

Tarptautinėje teisėje viršnacionalinių teismų, tokių kaip EŽTT, kompetencijos apimtis ir legitimumas priklauso nuo pačių valstybių susitarimo. Jei bus tokia Europos Tarybos valstybių narių valia bei sukurta efektyvi sistema, EŽTT galėtų imtis lyderio vaidmens klimato kaitos srityje. Bet kuriuo atveju neigti vis didesnę įtampą bei akivaizdžias neigiamas pasekmes keliančių globalaus atšilimo problemų, permetant atsakomybę vieniems nuo kitų, matyt, kad nebepavyks. Todėl sprendžiant su klimato kaitos sąlygojamomis problemomis susijusius teisinius klausimus reikalingas glaudus visos tarptautinės teisės bendruomenės atstovų bendradarbiavimas.